Via Hi-D, we learned of a Call for
Papers for a colloquium on war damages and state responsibility in the context
of the aftermath of World War I.
Colloque organisé par l’Institut d’Histoire du
Droit EA 2515 de l’Université Paris Descartes et le CESICE, Centre d’études sur
la sécurité internationale et les coopérations européennes de l’Université de
Grenoble – Alpes
Décembre 2019 – Conseil d’État, Paris
Organisation :
– Pr Guillaume RICHARD de l’Institut d’Histoire du Droit de l’Université
Paris Descartes
– Pr Sébastien LE GAL du CESICE de l’Université de Grenoble – Alpes
Comité scientifique :
– M. Jean BARTHÉLÉMY (avocat honoraire aux Conseils)
– Pr Grégoire BIGOT (Université de Nantes)
– Pr Alain CHATRIOT (Sciences Po Paris)
– Pr Sébastien LE GAL (Université Grenoble Alpes)
– Pr Bernard PACTEAU (Université de Bordeaux)
– Pr Xavier PERROT (Université de Limoges)
– Pr Guillaume RICHARD (Université Paris-Descartes)
Appel à communication à télécharger ICI
PROJET SCIENTIFIQUE
Le centenaire de la loi du 17 avril 1919 sur la réparation des dommages
matériels causés par les faits de guerre (la « Charte du sinistré ») offre
l’occasion de réfléchir aux relations entre les phénomènes de guerre et de
violence collective et la responsabilité de l’État à l’époque contemporaine.
La Première Guerre mondiale marque en effet la reconnaissance générale d’une
obligation de l’État vis-à-vis des sinistrés ayant subi des dommages
physiques ou des destructions sur leurs biens à cause de la guerre. Deux lois,
celles du 31 mars 1919 et du 17 avril 1919, indemnisent respectivement les
dommages matériels et les dommages physiques subis par les Français, civils
ou militaires. Pendant longtemps, l’État avait été tenu irresponsable des
faits de guerre : on estimait que ceux-ci résultaient d’un état de
nécessité ou correspondaient à des cas de force majeure exonérant de toute
responsabilité. Depuis le début du XXe siècle, à l’inverse, un processus
continu étend les cas d’indemnisation par l’État des situations de crise ou
de violence (guerre, attentats terroristes, émeutes) au nom de la solidarité
nationale.
Le colloque s’attachera à questionner l’apparition de la responsabilité
de l’État pour la guerre ou les faits liés à une situation de guerre, au
sens large, au moment de la Première Guerre mondiale, et ses conséquences ou
les formes de sa mise en œuvre. Le colloque entend s’inscrire dans un pan
devenu important des études sur la Première Guerre mondiale : celui de la
transition entre la guerre et la paix et du retour à la paix. Les recherches
se sont multipliées sur les aspects humains de la démobilisation ou de la
reconnaissance accordée aux soldats, comme aux victimes civiles ou aux
réfugiés. La dimension architecturale ou économique de la reconstruction ou
les conférences internationales préparatoires à la signature des traités de
paix sont aussi l’objet d’investigations nombreuses. Mais l’indemnisation des
dommages de guerre reste un champ d’investigation riche et peu exploité sur le
plan juridique.
Il s’agit ainsi d’explorer selon quels principes, avec quels effets
juridiques et selon quelles modalités d’indemnisation l’État est tenu
responsable des violences de guerre au moment de la Première Guerre mondiale.
Le développement de ces mécanismes révèle une tension entre enjeux
individuels et collectifs. D’un côté, ils s’inscrivent dans une logique de
juridicisation des réparations qui emprunte largement aux mécanismes du droit
civil de la responsabilité et reconnaît (en France, mais aussi en Italie ou
en Belgique) un droit individuel à réparation ; de l’autre, l’indemnisation
est envisagée d’emblée comme la mise en œuvre d’une politique aux effets
collectifs, qui engage l’ensemble de la communauté, déterminant par là même
des modalités en partie distinctes de la responsabilité civile.
Sans être exhaustives, trois directions paraissent envisageables pour
explorer cette tension. Comment peut-on expliquer le passage du principe
d’irresponsabilité au principe de responsabilité de l’État au début du XXe
siècle ? Comment les mécanismes divers de responsabilité en matière de
faits de guerre sont-ils articulés et comment les plans juridique, politique
et symbolique des réparations se concilient-ils ou s’opposent-ils ? Comment,
enfin, fonctionne l’évaluation et la procédure d’indemnisation et avec quels
enjeux ?
1. DE L’IRRESPONSABILITÉ À LA RESPONSABILITÉ
Anciennement, le principe d’irresponsabilité publique pour les dommages
aux civils et les destructions domine. La guerre ou les violences, qu’elles
soient ou non le fait des autorités publiques, résultent d’un état de
nécessité qui les exonère de toute faute ; le déploiement inévitable de la
souveraineté étatique excuse l’État (the King can do no wrong). Cela
n’empêche pas des mécanismes ponctuels de soutien ou d’assistance, en
particulier pour les soldats et les vétérans, ni la réflexion de certains
juristes, comme Grotius, en faveur de réparations pour les faits de guerre (De
Iure Belli ac Pacis, III, 13). Le début du XXe siècle semble représenter un
tournant. Les réflexions se font plus nombreuses pour dégager une
responsabilité juridique de l’État, indépendante de la faute et fondée sur
la solidarité ou la situation de risque à laquelle sont exposés
particulièrement certains habitants.
Il faut ainsi s’interroger sur les raisons ayant conduit à la
reconnaissance d’un principe de responsabilité. Comment expliquer le
renversement par lequel on passe de l’irresponsabilité de l’État à sa
responsabilité ? La Première Guerre mondiale en est-elle le moment pivot ?
Même si le principe de responsabilité de l’État avait déjà été proclamé
au moment de la Révolution française, il était resté sans réelles suites
financières. Plusieurs textes au XIXe siècle réaffirment au contraire
l’irresponsabilité de l’État. Des indemnités sont pourtant prévues après
la guerre de 1870-1871 par trois lois adoptées entre 1871 et 1874, mais
l’attribution se fait de manière hétérogène selon les sinistrés et sans
véritable contrôle juridictionnel. Les mécanismes indemnisant tous les
sinistrés en 1919 accordent un véritable droit dont le sinistré peut faire
contrôler l’application par le juge, à l’inverse du simple « secours » accordé
après 1871. Si, en France, les résistances restent limitées à la
reconnaissance d’un droit à réparation, non sans controverses violentes sur
la portée du droit, d’autres pays, comme l’Angleterre, ne procèdent à aucune
reconnaissance générale d’un droit à réparation.
La reconnaissance du droit à réparation est-elle tributaire des
conformations du système juridique (systèmes de common law ou de droit
écrit) ou de l’intensité des dommages subis ? Le contexte immédiat
explique-t-il cette reconnaissance ou faut-il raisonner dans une perspective de
plus long terme ? Des expériences de guerre antérieures à la Première
Guerre mondiale, anciennes (remontant à la période révolutionnaire) ou plus
rapprochées (ainsi la conquête coloniale de la Libye par l’Italie, qui
entraîne une première législation sur les dommages de guerre en Italie dès
1913), ont ainsi pu servir de modèle ou de référence. Plus largement, quel
rôle les situations de guerre ont pu jouer dans l’extension des cas de
responsabilité et le développement d’une responsabilité sans faute de
l’État ?
L’apparition de mécanismes semblables de responsabilité a-t-elle
également influencé la responsabilité de l’État pour les faits de guerre ?
Dès la fin de l’Ancien Régime, des procédures d’indemnisation sont prévues
pour certaines catastrophes naturelles, ainsi après des inondations en 1784,
plaçant au premier plan le rôle de l’État pour garantir le retour à la
normale. La responsabilité publique pour les émeutes fournit un autre exemple
significatif: des violences internes sont indemnisées par l’ensemble de la
communauté. Le décret du 23 février 1790 ouvre la voie à la responsabilité
des communes. Plus tard, la loi du 16 avril 1914, promulguée peu avant le
déclenchement de la guerre, transfère partiellement cette responsabilité à
l’État, signe d’une monopolisation par l’État des fonctions de solidarité
collective. En quoi la guerre renforce la volonté de socialisation ou
d’étatisation du risque qui fait de l’État le garant de la sécurité et de
l’intégrité physique et matérielle de sa population ?
Il faut enfin s’interroger sur le lien entre la reconnaissance d’une
responsabilité liée à la guerre et les enjeux financiers, explicitement mis
en avant dans les pays d’Europe de l’Est. Les effets de concurrence de diverses
responsabilités jouent aussi leur rôle. Ainsi, en Italie, la réparation de
l’État pour les dommages de guerre se heurte aux réticences de certains
parlementaires du Mezzogiorno ; ils estiment qu’elle favorisera le Nord,
région la plus touchée par les combats, mais aussi la plus riche avant la
guerre, alors que la Sicile et la Calabre, touchées par des tremblements de
terre à partir de 1908, ne sont toujours pas indemnisées.
La notion de responsabilité sans faute n’est-elle pas finalement trop
simple ? Sur le plan strictement juridique, aucune faute ne doit être prouvée
pour mettre en jeu la responsabilité ; mais cela ne signifie pas que toute
idée de faute ait disparu de l’horizon des réparations. La jurisprudence
internationale sur les émeutes le confirme a contrario : si l’État a fait ce
qu’il devait pour éviter les dommages, il n’est pas responsable des dommages
causés. Il faudrait aussi distinguer une approche juridique (puisque la faute
de l’État n’a pas à être prouvée, elle est indifférente) et une approche
plus sociale ou politique : l’État indemnise des dommages, car il est en
partie, politiquement ou symboliquement, la cause des dommages qui se sont
produits, ou parce qu’il est important qu’il se manifeste comme puissance
réparatrice vis-à-vis de ses citoyens.
2. L’ARTICULATION DES MÉCANISMES DE
RESPONSABILITÉ : PROGRAMME UNITAIRE OU ACCUMULATION HÉTÉROCLITE ?
La responsabilité de l’État face à la guerre se traduit-elle par une
réponse unitaire ? Les textes concernant les dommages de guerre, comme la
Charte du Sinistré de 1919 en France, ou les législations équivalentes dans
les autres pays européens, n’ont jamais couvert tous les cas de
responsabilité, ni entraîné la suppression de régimes spécifiques. Les
servitudes militaires ou les réquisitions, par exemple, ont fait l’objet de
législations spéciales plus précoces, pour reconnaître ou au contraire
refuser la réparation par l’État. Dans certains cas, comme au Royaume-Uni,
seules certaines situations sont couvertes, sans qu’un principe général de
responsabilité de l’État soit reconnu. Cette différenciation peut poser un
problème d’égalité entre victimes, couvertes par des régimes différents ;
les modes d’évaluation peuvent favoriser telle ou telle catégorie. Elle
amène également à distinguer entre la responsabilité pour des faits
particuliers et la responsabilité générale du fait de la guerre, sur le plan
international, mais aussi interne.
Le principe général de responsabilité a été proclamé à propos de
l’Allemagne par l’article 231 du traité de Versailles en 1919. Cette
responsabilité générale s’appuie sur un instrument de droit international
fondant sa légalité sur de nouveaux outils juridiques. Mais elle peine à
faire disparaître le vieux principe du vae victis, selon lequel les vainqueurs
pouvaient se payer sur la bête vaincue en espérant ainsi compenser leurs
propres pertes. De plus, l’indemnisation internationale se fait souvent au
bénéfice des États ou des armées et non des populations. La juridicisation
des processus internationaux de réparations au moment de la Première Guerre
mondiale, loin d’entraîner une véritable évolution, ne reste-t-elle pas un
leurre ? Par ailleurs, quelles relations cette responsabilité internationale
des États pour la guerre entretient-elle avec les mécanismes internes prévus
par chaque État et avec la réparation individuelle des dommages ? Au moment
de la Première Guerre mondiale, la législation des différents États
conditionne parfois l’indemnisation des citoyens aux versements effectués par
les États vaincus, tandis que d’autres États, comme la France, la Belgique ou
l’Italie, affirment que le droit à réparation n’en dépend pas juridiquement
(sinon financièrement).
La diversité des mécanismes de réparation attire également l’attention
sur un autre enjeu. La responsabilité ou le principe de réparations
s’inscrivent-ils seulement dans la perspective du droit à réparation ? Cette
réparation, entendue au sens juridique d’une restitutio in integrum, repose
sur une approche individuelle, de traitement au cas par cas, qui entre en
tension avec une approche plus collective des réparations, comme réponse
sociale unitaire à un phénomène exceptionnel. Les conflits juridiques et
politiques entre partisans du droit à réparation individuel, qui n’est soumis
à aucune obligation, et ceux d’un droit socialisé ou collectif, par lequel
l’État peut guider et déterminer la conduite des victimes, révèlent les
tensions à l’œuvre entre ces deux approches.
Quel modèle de réparation et quelle conception du droit prédominent au
moment de la Première Guerre mondiale ? En quoi, par ailleurs, les débats sur
la reconstruction s’inscrivent-ils dans des mouvements plus larges,
participant, par exemple, de l’élaboration d’un droit de l’urbanisme avec les
lois de 1902 sur l’hygiène et de 1919 et 1924 sur les plans d’extension ? La reconstruction
apparaît aussi comme une phase pendant laquelle il devient possible de mettre
en œuvre à grande échelle les principes d’hygiène et d’aménagement urbain.
Ces différents éléments permettent d’interroger la dimension politique,
mais aussi symbolique ou morale prise en compte dans le processus de
réparation. Bien loin d’un simple enjeu juridique, les réparations se voient
assigner des fonctions multiples : reconstitution de la cohésion nationale,
redémarrage économique, reconstruction des régions détruites, pacification
et réconciliation sociale, etc. Dans quelle mesure les mécanismes de
responsabilité prévus au moment de la Première Guerre mondiale ont-ils
formé un programme cohérent de réparation ou de reconstruction ou simplement
un assemblage d’objectifs divers et parfois contradictoires ?
3. DIMENSION TECHNIQUE DE LA RÉPARATION
Si l’on se place dans le cadre de la réparation pécuniaire des dommages,
d’autres enjeux apparemment plus techniques permettent d’envisager le principe
de justice mis en œuvre par tel régime de responsabilité. On peut indiquer au
moins les points suivants :
a/ Délimitation des dommages inclus. La délimitation exacte des dommages ou
des personnes couvertes est l’objet de très nombreux ajustements. La guerre
n’est pas reconnue en tant que telle comme un phénomène pouvant mettre en jeu
de façon générale la responsabilité de l’État : le dommage ne découlant
qu’indirectement des faits de guerre n’est ainsi pas indemnisé. Quels sont les
dommages dont l’État peut être tenu responsable ou qui sont au contraire
exclus de toute réparation ? Comment sont définis la guerre et les faits de
guerre dans ces procédures ? Comment le lien avec la guerre ou l’acte de guerre
est-il établi ? La définition des dommages passe-t-elle par une liste des
différents cas ou par des formules plus générales ? Derrière ces questions
techniques apparaît l’étendue même du système de réparation mis en place
au moment de la Première Guerre mondiale.
b/ Différence entre évaluation et
dédommagement. La
mise en jeu de la responsabilité de l’État suppose d’évaluer les dommages.
Cette évaluation est individuelle, mais doit se faire dans des conditions
similaires pour des dommages très nombreux. L’évaluation est donc fortement
standardisée, à l’aide de barèmes et de grilles, loin d’une évaluation
individuelle in concreto. Cette standardisation a déterminé des procédures
spécifiques (séries de prix de construction utilisées pour les marchés
publics, barèmes des assurances) montrant la proximité avec les mécanismes
assuranciels ; elle a aussi correspondu à un travail statistique permettant
d’évaluer la richesse nationale perdue et qu’il faudrait restaurer. L’évaluation
a pu ainsi participer au travail de construction des connaissances de l’État
sur son propre territoire et sa population et à la densification des réseaux
étatiques, renforçant l’intrication entre connaissance et effets de pouvoir
au bénéfice de l’État. En ce sens, la reconnaissance de sa responsabilité
par l’État ne participe-t- elle pas paradoxalement de son renforcement ?
L’évaluation elle-même ne débouche pas toujours sur une indemnité, soit
parce que le financement des dommages évalués fait défaut, soit parce que
l’évaluation concerne des dommages sortant du champ de la réparation, soit
enfin parce que ce cadre même n’existe pas encore ou est contesté. C’est le
cas des étrangers, exclus d’une législation développée dans la plupart des
pays européens au nom de la solidarité nationale, mais aussi plus
généralement de certains sinistrés ou de certaines catégories qui
protestent contre les restrictions ou retards que l’administration oppose
fréquemment aux paiements. L’évaluation sans indemnisation n’est pourtant pas
sans but : elle peut être un moyen de faire pression sur les autorités
publiques ou de faciliter en amont leur travail (ainsi du travail statistique
des comités locaux en France ou en Italie). Il faudra ainsi situer la pratique
évaluative non seulement comme une question technique, mais aussi politique
(délimitation et valeur de dommages parfois intangibles) et sociale (avec les
formes d’organisation collective des sinistrés qui émergent dans l’après-guerre).
c/ Procédure et instances spéciales. La responsabilité de l’État donne
souvent lieu à l’adoption de procédures spécifiques et d’instances
spéciales chargées de traiter les demandes – quand bien même elles le
feraient selon des critères proches du droit ordinaire. La compétence est en
général confiée à des instances civiles, qui peuvent agir selon une
modalité administrative ou juridictionnelle. Quelles raisons président au
choix de tel ou tel mode de résolution ? Peut-on déceler une évolution
progressive en faveur de la juridictionnalisation, qui accompagnerait la
reconnaissance du droit à réparation ou tout dépend-il de facteurs
contextuels ?
Cela doit aussi être l’occasion d’interroger le fonctionnement des
instances spéciales mises en place, et notamment des tribunaux des dommages de
guerre ou de la Commission supérieure des dommages de guerre, mis en place en
France, ou des juridictions spéciales existant dans d’autres pays. Ces
instances ont-elles calqué leur fonctionnement sur celui d’un tribunal ou
d’une commission administrative ? Quel rôle donnaient-elles à la victime et
à l’État ? Apparaissent-elles comme des lieux de pacification (comme le terme
de « commissions de conciliation » le suggère en France) ou de confrontation ?
Comment leur travail s’articulait-il avec la justice ordinaire, compétente
notamment pour le contrôle et la cassation des décisions ?
PROPOSITIONS DE COMMUNICATION
Les propositions de communication s’inscriront dans une perspective
destinée à éclairer la reconnaissance du droit à réparation ou sa mise en
œuvre au moment de la Première Guerre mondiale. Elles peuvent concerner
l’espace français comme européen ou colonial. Elles seront principalement
consacrées à l’indemnisation des dommages matériels, mais des communications
sur l’indemnisation des dommages physiques permettant d’éclairer le lien entre
la responsabilité de l’État et la guerre ou les faits de guerre sont
également bienvenues. De même, les communications peuvent s’intéresser à la
question de la responsabilité étatique interne ou sur le plan international.
Les propositions préciseront quel(s) aspect(s) de l’appel à communication
elles entendent en particulier traiter.
Une proposition d’une page maximum doit être envoyée avant le 26 octobre
2018. Les réponses seront données en décembre 2018. Le colloque se tiendra
à la fin de l’année 2019 au Conseil d’État à Paris. La date sera précisée ultérieurement.
